Sturen op een waardevol leven: van bbp naar Brede Welvaart

Inleiding

Het bruto binnenlands product (bbp) is weleens ‘het machtigste getal in de geschiedenis van de mensheid’ genoemd (Lepenies, 2013). De econoom Simon Kuznets berekende in 1934 voor het eerst het ‘nationale inkomen’ van de Verenigde Staten door alles op te tellen wat in dat jaar werd geproduceerd, verkocht en geconsumeerd. Daarmee werd hij de ‘uitvinder’ van het bbp als welvaartsindicator. Dat het bbp wereldwijd werd omarmd, is goed te begrijpen: de indicator maakt welvaart meetbaar, maakt vergelijkingen mogelijk tussen landen en in de tijd en geeft politici houvast(Hospers, 2021).

De crises van de afgelopen jaren maken mensen echter bewust van de beperkingen van het bbp. Vooral de recente coronacrisis heeft de behoefte versterkt om verder te kijken dan bbp en economische groei als maatstaven voor ontwikkeling. Het heeft onze aandacht verschoven van welvaart naar welzijn, gezondheid en geluk. Zaken als voor iedereen toegankelijke zorg, sociale en financiële vangnetten, vertrouwen in instituties en toegang tot de natuur werden belangrijker. Of filosofischer: we hebben meer aandacht gekregen voor ‘alles wat van waarde is voor het goede leven’.

Aangezien het bbp een getal is van en voor de machthebbers, gaat die verandering in kleine stapjes. Een beproefde taalstrategie is nieuwe woorden toe te voegen aan het bestaande, dominante (economische) vocabulaire. We spreken (nog) niet over welzijn of geluk, maar over ‘brede welvaart’, waarbij bbp verwijst naar ‘smalle welvaart’. Dat deze strategie succesvol is blijkt in Nederland bijvoorbeeld uit de omarming van het begrip door de belangrijkste werkgeversorganisaties. Hun nieuwe visie ‘Ondernemen voor brede welvaart’ richt zich naast ‘hogere productiviteit’ op ‘meer inclusiviteit’ en een ‘duurzamer leefklimaat’ (VNO-NCW & MKB-Nederland, 2021).

Brede welvaart meten

In Nederland verzorgt het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) de monitoring van brede welvaart. Het bureau doet dat in combinatie met rapportages over de voortgang van Nederland op de duurzaamheidsdoelen voor 2030, de sustainable development goals (sdg’s) van de Verenigde Naties. CBS omschrijft brede welvaart als ‘de kwaliteit van leven in het hier en nu en de mate waarin deze ten koste gaat van die van latere generaties of van die van mensen elders in de wereld’. Jan Pieter Smits, projectleider van de Monitor Brede Welvaart, verwijst naar de monitor als ‘een kompas waarbij het draait om meer dan geld alleen’, een monitor over ‘de kwaliteit van leven in de brede zin en de vraag of die levenskwaliteit ook is weggelegd voor toekomstige generaties’.

CBS tracht de resultaten zoveel mogelijk afhankelijk te maken van een strikte systematiek gebaseerd op beslisregels en statistische methoden (CBS, 2019). Daarmee poogt CBS de invloed van de persoonlijke voorkeuren en intuïties van de betrokken onderzoekers zo klein mogelijk te maken. Het bureau gebruikt het zogeheten CES-meetsysteem (Conference of European Statisticians), een internationale standaard voor het meten van brede welvaart en duurzaamheid. Deze richtlijnen zijn tot stand gekomen in een samenwerking tussen de Verenigde Naties, de OECD en Eurostat (UNECE, Eurostat, OECD, 2014).

In de onderliggende theoretische concepten van het raamwerk is de geschiedenis van het denken over duurzaamheid te zien. Voor de definitie van ‘brede welvaart’ bouwt het raamwerk voort op de definitie van duurzame ontwikkeling uit het baanbrekende Brundtland Rapport van 1987 (World Commission on Environment and Development, 1987): “Duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder het vermogen van toekomstige generaties om in hun behoeften te voorzien in gevaar te brengen.” Het Brundtland-rapport was een doorbraak in het denken over duurzaamheid door te stellen dat duurzame ontwikkeling in de kern gaat over de verdeling van welzijn, zowel binnen de huidige generatie, als tussen de huidige en toekomstige generaties (verdeling in tijd) als tussen landen (verdeling in ruimte). Dit is de bron voor de indeling van de welzijnsrapportages (ook van CBS) in drie onderdelen: ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’. Welzijn wordt daarbij bepaald door allerlei zaken die mensen als van waarde beschouwen voor een goed leven. Dit kan een mix zijn van subjectieve en objectieve maatstaven. In de praktijk ontwikkelen onderzoekers en statistici hiervoor indicatoren op verschillende thema’s zoals: subjectief welzijn, consumptie en inkomen, voeding, gezondheid, arbeid, onderwijs, huisvesting, vrije tijd, fysieke veiligheid, land en ecosystemen, water, luchtkwaliteit, vertrouwen en instellingen.

Aanvullend maakt het CES-raamwerk gebruik van concepten uit de economische en sociale wetenschappen. In het bijzonder gaat het dan om het begrip ‘kapitaal’. Zowel individuele wetenschappers (bijvoorbeeld Joseph Stiglitz en Amartya Sen) als internationale organisaties (bijvoorbeeld Eurostat, de Europese Commissie en de OECD) hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van dit begrip, dat vooral van belang is voor de intergenerationele vergelijking: toekomstige generaties zijn immers afhankelijk van het kapitaal (‘de bronnen’) die de huidige generatie achter laat. De ontwikkeling in het denken over duurzaamheid is hier dat de wetenschappers en instituten naast het economisch kapitaal, ook natuurlijk, menselijk en sociaal kapitaal zijn gaan onderscheiden. Net als bij ‘brede welvaart’ is hier het (economische) denken opgerekt door een economisch begrip van nieuwe woorden en betekenissen te voorzien. Bij economisch kapitaal gaat het om fysiek kapitaal, kenniskapitaal en financieel kapitaal. Natuurlijk kapitaal bestaat uit energiebronnen, minerale hulpbronnen, land en ecosystemen, water, luchtkwaliteit en klimaat. Bij menselijk kapitaalkan je denk en aan arbeid, onderwijs en gezondheid en bij sociaal kapitaal aan vertrouwen en instituties.

De impact van landen op het welzijn van mensen elders in de wereld wordt op verschillende manieren geconceptualiseerd. Voor de hand ligt daarbij te kijken naar de mate waarin ontwikkelde landen handel en hulp bieden aan minder ontwikkelde landen. Meer integraal en indringend is te kijken naar de mate waarin landen via hun eigen consumptie de bronnen van andere landen uitputten (zogeheten footprint-indicatoren). In de categorie ‘menselijk welzijn elders’ vinden we de volgende thema’s: consumptie en inkomen, energiebronnen, minerale hulpbronnen, land en ecosystemen, water, klimaat, arbeid, fysiek kapitaal, kenniskapitaal, financieel kapitaal en instellingen.

Nederlandse scores op brede welvaart

Laten we aan de hand van de meest recente CBS-monitor eens kijken naar hoe Nederland ervoor staat in termen van brede welvaart en de duurzaamheidsdoelen voor 2030 (voor de persconferentie van 20 minuten, klik hier). De monitor bestaat uit de zogeheten ‘wielen’ voor ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’. De wielen bevatten de brede waaier aan indicatoren voor ‘brede welvaart’. De binnenring toont de meerjarige trend (2013-2020), de buitenring laat de verandering in het meest recente jaar zien. Groen betekent een stijging van brede welvaart, rood een daling, en grijs betekent stabiliteit. In vergelijking met andere Europese landen betekent groen een koppositie voor Nederland, en grijs en rood een positie in respectievelijk het midden of de achterhoede.

De hoofdconclusie luidt dat de brede welvaart in 2020, ondanks de coronapandemie, goed op peil is gebleven. Ook ligt Nederland goed op koers om de duurzaamheidsdoelen voor 2030 te bereiken. Tegelijkertijd is het welzijn in Nederland scheef verdeeld en legt Nederland een groot beslag op het natuurlijk kapitaal.

Hier en nu

CBS beschrijft de huidige brede welvaart in Nederland aan de hand van acht thema’s: subjectief welzijn, materiële welvaart, gezondheid, arbeid en vrije tijd, wonen, samenleving, veiligheid en milieu. Meer dan 80 procent van deze indicatoren toont voor de jaren 2013-2020 een stabiele of stijgende trend, waarbij Nederland voor de meeste hiervan al bovenin de Europese ranglijst verkeert.

Bij de thema’s gezondheid, arbeid en vrije tijd, samenleving en milieu kleuren bij ieder thema een of twee indicatoren rood. Het gaat om de volgende indicatoren:

  • Gezondheid: toename overgewicht
  • Arbeid en vrije tijd: toename tijdverlies door files en vertraging
  • Samenleving en milieu: afname vrijwilligerswerk en afname contact met familie, vrienden of buren.

De brede welvaart is scheef verdeeld over Nederlanders: Vooral laagopgeleiden en mensen met een niet-westerse migratieachtergrond bereiken een lager niveau van brede welvaart, hoogopgeleiden en mensen zonder migratieachtergrond juist een hoger niveau. Hoogopgeleiden scoren op tien van de zeventien indicatoren hoger dan gemiddeld, zoals tevredenheid met het eigen leven en de eigen gezondheid.

Als we kijken naar het jaar 2020 dan zien we dat meer dan 20.000 mensen zijn overleden als gevolg van corona, dat veel mensen kampen met ernstige gezondheidsproblemen, en dat sectoren zoals de horeca en de musea, kunst en cultuur zwaar zijn getroffen. De tevredenheid met het leven daalde in 2020 met 2,5 procentpunt (van 87,3 naar 84,8 procent), mogelijk vanwege corona en de coronamaatregelen die Nederlanders belemmerden in hun functioneren.

Het inkomen per hoofd van de bevolking liep terug, maar het inkomen per huishouden liet een groei zien van 2,4 procent. Kanttekeningen daarbij zijn dat de consumptie behoorlijk terugliep (5,2 procent) en dat de zorgen over baanbehoud flink toenamen (17,2 procent). Er zijn ook positieve ontwikkelingen te noemen in 2020: mensen zijn tevredener over hun vrije tijd en hun werk, er is veel tevredenheid over de eigen woning en woonomgeving, en het vertrouwen in instituties is in 2020 sterk gegroeid.

Al met al blijkt de Nederlandse samenleving en economie schokbestendig: de brede welvaart in Nederland is in 2020 niet wezenlijk onder druk komen te staan. Dit is in lijn met onderzoek van Rabobank en de universiteit Utrecht. Onderzoekers van deze instituten waarschuwden echter niet te vroeg te juichen, aangezien de brede welvaart ook bij eerder crisis in de beginfase redelijk overeind bleef, om in de jaren daarna alsnog flinke klappen te krijgen.

Later

Hier is de vraag: hoeveel hulpbronnen laten wij na aan toekomstige generaties? De hoeveelheid kapitaal per inwoner moet minimaal constant blijven om een lid van de toekomstige generatie over dezelfde welvaart te laten beschikken als wij nu hebben.

Brede welvaart later

Duidelijk is dat als we zo doorgaan, toekomstige generaties over minder brede welvaart zullen beschikken: ongeveer een derde van de indicatoren uit het ‘later’-wiel staat in het rood, waar dat bij de huidige indicatoren nog ongeveer een vijfde is. De sterkste daling is te zien bij het natuurlijk kapitaal, hetgeen betekent dat hiervoor echt extra aandacht nodig is (bijna de helft staat in het rood). Specifiek gaat het om de volgende indicatoren:

  • Daling groen-blauwe ruimte exclusief reguliere landbouw en de Noordzee
  • Daling fauna van het land
  • Daling fauna van zoetwater en moeras
  • Daling oppervlaktewater van goede chemische kwaliteit
  • Stijging cumulatieve CO2-emissies

CBS geeft aan dat de staat van de Nederlandse natuur en de biodiversiteit naar Europese maatstaven niet goed is. Ook behoort het percentage natuur en bosgebieden in Nederland tot de laagste in Europa. En het overschot stikstof per hectare cultuurgrond is het hoogste van alle negentien EU-landen die hierover cijfers hebben.

Bij menselijk en sociaal kapitaal vertonen alle indicatoren vertonen stabiele en stijgende trends. Bij economisch kapitaal vraagt de toename van de gemiddelde schuld per huishouden om aandacht. 

Elders

Welk effect heeft het welvaartstreven van Nederland op de rest van de wereld? Dit meet CBS aan de hand van de thema’s ‘handel en hulp’ en ‘milieu- en grondstoffen’, dat gaat over de uitputting van grond- en hulpstoffen. Bij het thema ‘handel en hulp’ is meer handel gunstig voor brede welvaart (meer invoer van goederen door Nederland is gunstig voor werkgelegenheid en inkomen van andere landen), bij ‘milieu- en grondstoffen’ is juist minder handel gunstig voor brede welvaart (een groter beslag door Nederland op de niet- hernieuwbare grondstoffen van andere landen).

brede welvaart elders

Bij ‘handel en hulp’ zijn de meeste indicatoren stabiel of groen, ook bij de indicatoren waarvoor Nederland hoog op de Europese ranglijsten staat. Bij het thema ‘milieu en grondstoffen’ zien we meer indicatoren in het rood. Nederland importeert veel grondstoffen vanuit de rest van de wereld waardoor de milieudruk van Nederland op de rest van de wereld relatief hoog is. Specifiek gaat het (op middellange termijn) om de volgende indicatoren:

  • Toename invoer metalen uit LDC’s (Least Developed Countries)
  • Toename invoer biomassa

Voortang op duurzaamheidsdoelen 2030

De zeventien VN-duurzaamheidsdoelen zijn een middel om te komen tot meer brede welvaart. CBS laat de ontwikkeling van Nederland ten opzichte van andere Europese landen op de duurzaamheidsdoelen zien voor de periode 2013-2020. Wat betreft armoede, waardig werken en economische groei zit Nederland in de koppositie van Europese landen. Maar ten aanzien van klimaatactie, de aanpak van door mensen veroorzaakte klimaatverandering, neemt Nederland plaats in de achterhoede.

Bij klimaatactie ligt de focus op weerbaarheid en klimaatadaptatie, het uitvoeren van nationaal beleid met maatregelen om klimaatverandering tegen te gaan en bewustwording en capaciteitsopbouw ten aanzien van klimaatverandering. Dit beleid is voor een groot deel afkomstig van de ministeries van IenW en EZK. Afspraken over de Nederlandse bijdrage aan het mondiaal afgesproken doel de opwarming van de aarde te beperken tot ruim onder 2 graden Celsius en te streven naar 1,5 graden Celsius, werden in 2019 vastgelegd in het Klimaatakkoord. De nationale klimaatdoelen voor 2030 en 2050 zijn vervolgens vastgelegd in de Klimaatwet:

  • voor 2030 geldt dat de uitstoot van broeikasgassen 49 procent lager moet te zijn dan in 1990. Sinds eind 2020 is dat lager dan de EU-ambities, omdat de EU toen besloot de 2030‑reductiedoelstelling voor Europa te wijzigen naar 55 procent.
  • voor 2050 is de Nederlandse reductiedoelstelling 95 procent en dient de elektriciteitsproductie 100 procent CO2‑neutraal te zijn.

Daarnaast is er het Deltaprogramma, dat ten doel heeft Nederland te beschermen tegen overstromingen en de gevolgen van extreem weer. Het beleid hangt nauw samen met de inzet op hernieuwbare energie, circulariteit, kringlooplandbouw, industrie, infrastructuur en mobiliteit, stedelijke ontwikkeling en water.

Sturen op brede welvaart door ambtenarij en politiek

Brede welvaart doet breed kijken: het verbreedt het de eigen horizon. Voor beleidsambtenaren kan dit concreet betekenen dat ze in hun voorbereiding van topambtelijke en politieke besluitvorming meer en andere aspecten betrekken:

  • Ecologische en sociale aspecten, naast economische aspecten.
  • Internationale aspecten, naast nationale aspecten.
  • Welvaart als verdelingsvraagstuk binnen en tussen generaties, naast welvaart als groeivraagstuk.

Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat IenW wil een departement zijn dat sterk met de buitenwereld verbonden is, dat de burger centraal stelt, en dat snel en adequaat kan anticiperen op relevante ontwikkelingen. In de politiek, in de samenleving en in de uitvoering. Hiertoe wenst het ministerie meer opgavegericht, van buiten naar binnen, waarden gestuurd en transparant te denken en te werken, om gezaghebbend te zijn en te blijven.

Brede welvaart kan zeer behulpzaam zijn voor de realisatie van de bovengenoemde ambities van het ministerie. Het begrip ‘brede welvaart’ en de VN-duurzaamheidsdoelen bieden een gemeenschappelijke taal voor de overheid en de diverse andere partijen die bij (multi-stakeholder) beleidsontwikkeling en -uitvoering betrokken zijn zoals ngo’s, bedrijven, burgers, wetenschap. Het ministerie is dan ook een intern netwerk gestart om het brede welvaartsdenken verder uit te werken en meer te gaan toepassen.

Brede welvaart betekent voor het ministerie bijvoorbeeld dat het de mobiliteitsopgaven meer beschouwt in het licht van anderen ruimtelijke opgaven zoals de energietransitie, de transitie naar kringlooplandbouw, de transities van steden en van het landelijk gebied. Breder kijken betekent kijken op een hoger abstractieniveau en andere indicatoren gebruikenvoor te maken keuzes. Een voorbeeld is om bij mobiliteit naast indicatoren zoals ‘reistijdverlies’ (dat sterk gekoppeld is aan autogebruik en files) ook indicatoren voor ‘verkeersveiligheid’ (ook voor voetgangers en fietsers) te gebruiken. Wat dat betreft is de brede welvaartsindicator voor mobiliteit nog vrij smal.   

Breder kijken betekent ook kijken op een langere termijn. Een voorbeeld is het op lange termijn denken over water en bodem, die ook de gevolgen dragen van al ons handelen. Meer aan de voorkant nadenken over de vraag of wel willen toestaan dat bepaalde stoffen in onze bodem en onze wateren terecht kunnen komen. Hoe kunnen we keuzes maken die op lange termijn goed uitwerken, in plaats van telkens kortetermijnoplossingen te kiezen, die ons op de lange termijn grote problemen geven. Wellicht confronteert een breed welvaartsbegrip ons eerder met een situatie waarin we gelijktijdig te veel functies trachten te combineren, zoals bijvoorbeeld én bouwprojecten realiseren én natuur willen behouden en ontwikkelen.

Het is belangrijk dat het brede welvaartsdenken niet alleen in de ambtenarij maar ook in de politiek wordt omarmd. Het CBS presenteert de Monitor Brede Welvaart op verzoek van het kabinet elk jaar op ‘gehaktdag’, de derde woensdag in mei waarop ministers verantwoording afleggen voor het gevoerde beleid. De minister van Economische Zaken en Klimaat stuurt de monitor samen met de Kabinetsreactie naar de Tweede Kamer. Na een aantal jaren is de monitor stevig verankerd in het nationale verantwoordingsdebat. Maar kan brede welvaart gedurende het hele jaar deel uitmaken van beleidsdebatten en sturender zijn voor het handelen van de rijksoverheid? En kunnen we brede welvaart ook meer benutten bij de verschillende regionale opgaven en tijdens debatten in Provinciale Staten en gemeenteraden?

De Tweede Kamer wil brede welvaart beter integreren in de begrotings- en verantwoordingssystematiek en heeft de planbureaus CPB, PBL en SCP gevraagd hiertoe een Kernset Indicatoren Brede Welvaart te maken. Dat zou de planbureaus beter in staat stellen om beleidsmaatregelen vanuit brede welvaart te analyseren, zowel naar het verleden en heden als naar de toekomst. De planbureaus ontwikkelen momenteel een (eigen) dashboard met brede welvaartsindicatoren (en legt daarbij ‘waar mogelijk en relevant’ relaties met het dashboard van CBS), jaarlijks te publiceren voorafgaand aan de Voorjaarsnota (uiterlijk 1 juni). Nieuw-Zeeland zou voor Nederland een wenkend perspectief kunnen zijn. Dit land heeft een ‘brede welvaartsagenda’ heeft en beschikt over een centraal ‘welzijnsbudget’, gebaseerd op een breder raamwerk, het ‘Living Standards Framework’ (LSF). Het welzijdsbudget is in Nieuw-Zeeland voorzien van een nieuw, op welzijn gericht budgetteringsproces, dat ook meer samenwerking tussen de departementen vereist.

CBS heeft op verzoek van het ministerie van Buitenlandse Zaken de voortgang op de VN-duurzaamheidsdoelen verbonden aan het daarvoor meeste relevante nationale beleid. Daarnaast hebben CBS, departementen en planbureaus een eerste aanzet gedaan om de schokbestendigheid van stelsels en systemen vast te stellen, en om afruilen en synergieën tussen de duurzaamheidsdoelen onderling in kaart te brengen. Een andere ontwikkeling is het gebruik van de uitkomsten van de Natuurlijk Kapitaalrekeningen bij de voortgangsrapportage over de VN duurzaamsdoelen. De Natuurlijk Kapitaalrekeningen zijn een statistisch raamwerk en hebben als doel om de relatie tussen natuur, economie en menselijke activiteiten op overzichtelijke en internationaal vergelijkbare wijze – letterlijk – in kaart te brengen.

Voorts worden stappen gezet voor regionaal gebruik van de brede welvaartsmonitor: in het najaar van 2020 heeft CBS op verzoek van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (in het kader van de zogeheten Regio Deals) voor het eerst een regionale rapportage uitgebracht. CBS heeft een eerste regionale Monitor Brede Welvaart gepresenteerd in Eindhovense gemeenteraad. Inmiddels is het dashboard Regionale Monitor Brede Welvaart ook voor andere regio’s, landsdelen en steden volop in ontwikkeling.    

Conclusies

Brede welvaart is een beloftevol concept om duurzame ontwikkeling te bevorderen. Het leidt tot een bredere, meer integrale blik, drukt ons meer met de neus op de feiten en is behulpzaam bij keuzes over de toekomst van economie, milieu en sociale cohesie. De CBS-Monitor Brede Welvaart laat duidelijk zien dat Nederland nog te weinig doet op het gebied van milieu en klimaat. CBS ziet de monitor dan ook terecht niet enkel als een instrument dat de voortgang meet, maar ook als instrument met een belangrijke signaalfunctie naar de politiek. Tegelijkertijd is de veelheid aan (ongelijksoortige) indicatoren van brede welvaart (bwi’s) ook een zwakte. Bovendien is de weging van deze indicatoren nooit politiek neutraal: weeg je bijvoorbeeld gezondheid zwaarder, of economie? Door die complexiteit is de communicatie over brede welvaart veel moeilijker dan de communicatie over het bruto binnenlands product, dat als grote kracht zijn eenvoud en eenduidigheid heeft. Tegelijkertijd moeten we ons door die complexiteit niet laten weerhouden: onze samenleving is immers complex dus waarom zouden onze indicatoren dat niet weerspiegelen? Het is dan ook hoopvol om te zien dat politiek en ambtenarij volop aan de slag zijn met dit concept. Hoe meer het lukt om brede welvaart op te nemen in bureaucratische en politieke procedures, documenten en gebruiken, hoe beter het werk zal zijn dat we doen voor toekomstige generaties.

Literatuur

CBS. (2019). Monitor Brede Welvaart & Sustainable Development Goals 2019, Een toelichting.

Hospers, G.-J. (2021). Landen en regio’s op zoek naar ‘brede welvaart’. Geografie. https://geografie.nl/artikel/landen-en-regio’s-op-zoek-naar-‘brede-welvaart’

Lepenies, P. (2013). Die Macht der einen Zahl: Eine politische Geschichte des Bruttoinlandsprodukts. Berlin: Suhrkamp Verlag.

UNECE, Eurostat, OECD. (2014). Conference of European Statisticans Recommendations on Measuring Sustainable Development. United Nations.

VNO-NCW & MKB-Nederland. (2021). Ondernemen voor brede welvaart. Naar een nieuw Rijnlands samenspel.

World Commission on Environment and Development. (1987). Our common future. Oxford University Press.