Gaat PINO leren vliegen?

pino1

‘Ik sprak gisteren twee programmamanagers die al een tijd bezig zijn met de professionalisering van projectmatig en programmatisch werken in het ministerie, zei mijn collega. ‘Eigenlijk hebben ze het opgegeven…’

Wat een statement. Misschien heel realistisch, maar ik werd er niet vrolijk van. Mensen die iets trachten te veranderen en uiteindelijk opgeven: het past bij de notie van ‘onveranderbaarheid‘ van organisaties. Sommige patronen binnen het ministerie zijn zo taai en robuust, dat ze vrijwel niet te veranderen zijn. Hoe zit dat bij de professionalisering van het werken in programma’s en projecten?

Het begin van een antwoord is te vinden in de vormgeving van het primaire proces, de structuur van de waardecreatie. Als ik het primaire proces van beleidsdepartementen even plat sla, dan vat ik het samen als: ‘onderhandelen over teksten’. Het zijn teksten die ergens in het politieke proces en het politieke debat een rol (gaan) spelen. Bijvoorbeeld: antwoorden op kamervragen, kabinetsstandpunten, wetsteksten, aanbiedingsbrieven bij onderzoeksrapporten, enzovoorts. Via de teksten creëren ambtenaren waarde voor de hoofdpersonen in het politieke proces: de bewindslieden. Dat zijn de directe begunstigden. In tweede instantie bedienen de ambtenaren met hun teksten een bredere kring van begunstigden zoals kamerleden, burgers, bedrijven enzovoorts.

Het bijzondere van beleidsdepartementen is dat de structuur van het primaire proces en het organisatieharkje, volledig samenvallen. Het werkproces waarin teksten worden opgesteld en bediscussieerd, loopt exact langs de lijn van de zeggenschap. Het is een proces van beneden naar boven. Het loopt van ambtenaar via afdelingshoofd, langs directeur, DG en SG naar de bewindspersoon. Het is daarom niet vreemd dat veel overheidsmanagers gefocust zijn op de inhoud, en minder oog hebben voor de ontwikkeling van medewerkers. Ze zijn immers zelf actor in het primaire proces. Ze worden gevraagd te reageren op teksten, voordat deze doorgaan naar de volgende processtap, een echelon hoger. De managers schatten in welke effecten de teksten hebben op het interne en externe politieke proces. Die inschattingen vormen de basis voor hun reactie en redactie.

De samenvallende hiërarchische structuren van werkproces en zeggenschap verklaren ook waarom leidinggevenden, als het gaat over ‘politiek-bestuurlijke sensitiviteit’, vaak veronderstellen dat dit een vaardigheid is waarover medewerkers niet of nog niet beschikken en zij als leidinggevenden wel en in hoge(re) mate. De teksten zouden anders niet aan waarde winnen, op hun weg naar de bewindspersonen en de politieke arena.

Projecten en programma’s gaan uit van de nevengeschikte rollen van opdrachtgever en -nemer. Zij verschillen in taken en verantwoordelijkheden. De opdrachtgever gaat over het ‘wat’. Welke doelen en resultaten moeten we realiseren? De opdrachtnemer gaat over het ‘hoe’. Op welke manier, via welke route en via welk proces, gaan we de doelen en resultaten bereiken? Opdrachtgever en -nemer hebben geen hiërarchische zeggenschap over elkaar. Ze hebben voor een bepaalde termijn een contract afgesloten, met daarin de samenwerkingscondities. Beide personen moeten hard werken om hun rol goed in te vullen. De rollen verschillen, maar zijn wel gelijkwaardig. Net zo goed als een opdrachtgever tijdens de rit kan besluiten om de relatie beëindigen omdat de opdrachtnemer het onvoldoende waarmaakt, kan een opdrachtnemer besluiten de opdracht terug geven als dat andersom het geval is.

De horizontale nevengeschikte rollen van projecten en programma’s schuren met de verticale hiërarchische ordening van de zeggenschap en het primair proces.

Een voorbeeld is een opdrachtgever die vindt dat het initiatief voor een gesprek altijd moet liggen aan de zijde van de opdrachtnemer. Ze spoort opdrachtnemers aan sneller resultaten te boeken, zonder dat zij daarin zelf een rol lijkt te spelen. Ze plaatst zichzelf eigenlijk buiten het project of het programma. De opdrachtgever is verworden tot ‘iemand die louter opdrachten geeft’.

Een ander voorbeeld is een opdrachtgever die geheel zelf het antwoord op de ‘hoe-vraag’ wil bepalen, vanuit de ingeschatte consequenties voor het politieke krachtenveld. Hij beperkt daarmee de professionele ruimte van de opdrachtnemer. Die beperking verloopt niet alleen sociaal, maar ook procedureel. Via het contract lijkt het alsof de opdrachtnemer bepaalde middelen tot zijn beschikking heeft om de hoe-vraag naar eigen inzicht te beantwoorden. In de praktijk moet hij vanwege de zeggenschapstructuur voor elk besluit tot inkoop, inhuur of subsidie een handtekening halen bij de opdrachtgever.

Die op dat moment de aanpak van de opdrachtnemer weer ter discussie stelt en aangeeft dat het echt anders moet, willen de resultaten en doelen bereikt worden. De projectleider is verworden tot ‘iemand die aan projecten lijdt’. Om teveel sturing op de inhoud en gedoe te voorkomen, schermt de projectleider zoveel mogelijk af. Hetgeen weer tot irritaties bij de opdrachtgever leidt, die aangeeft dat hij onvoldoende ‘meegenomen’ en betrokken wordt.

Leidinggevenden vinden het moeilijk om van nevengeschikte posities uit te blijven gaan en vertonen al snel ‘boven gedrag’. Ze duwen het gedragsrepertoire vanuit de lijn het programma of het project in. Op hun beurt vinden medewerkers het lastig om vanuit een nevengeschikte positie professioneel tegengas te blijven geven. Ze vertonen al snel ‘onder gedrag’. Dit patroon wordt versterkt wanneer de projecten en programma’s worden ‘opgehangen binnen de lijn’. Dat is een cruciale ontwerpfout die vaak wordt gemaakt vanuit de gewenste macht en zeggenschap vanuit de lijn. Managers zijn dan gelijktijdig nevengeschikte opdrachtgever en hiërarchisch bovengeschikte werkgever met bevoegdheden aangaande het personeel. Een vrees van een medewerker voor een slechtere beoordeling of vermindering van carrièremogelijkheden, beperkt dan een krachtig optreden als opdrachtnemer, naar hun leidinggevende in de rol van opdrachtgever. Bij een ophanging van projecten en programma’s binnen de lijn, is het voor hen ook lastig om projecten terug te geven. Waar kunnen ze heen? Ze vallen terug binnen de lijn en hun voormalig opdrachtgever, die ze net krachtig hebben tegengesproken, gaat nu als afdelingshoofd of directeur bepalen welke andere werkzaamheden ze moeten uitvoeren. Een volgend project binnen de lijn, met dezelfde opdrachtgever? Andere werkzaamheden binnen de afdeling of de directie?

De professionalisering van projectmatig en programmatisch werken wordt verder beperkt door een slecht zicht op goede voorbeelden. Naast een matige uitvoering van bestaande projecten en programma’s als gevolg van bovenstaande mechanismen, is een oorzaak dat sommige werkzaamheden als project of programma worden betiteld, maar dat in feite niet zijn. Het zijn ‘blauwe vogels’, ofwel PINO’s: ‘Projects and programmes In Name Only’. Het aantal projecten of programma’s stijgt bijvoorbeeld doordat een SG of DG geroepen heeft ‘dat we meer in projecten en programma’s moeten werken’. Het starten van programma’s of projecten is dan een manier om zichtbaar gehoor te geven aan een ‘wens van boven’. Of iets wordt een project of programma genoemd om een bepaald thema te agenderen, extra status te geven, of van personele capaciteit te kunnen voorzien. Kortom: programma’s en projecten zijn dan vooral inzet en onderdeel van macht en het positiespel binnen ministeries. Niet of veel minder draait het om de ‘business case’ of ‘maatschappelijke kosten en baten analyse’ die in theorie de grondslag vormt van projecten en programma’s.

Zo duwt het systeem telkens zachtjes maar stevig programma’s en projecten in de mal van de hiërarchie. Tijdens een voorbereiding van een training projectmatig en programmatisch werken hoorde ik me tegen mijn collega-trainer zeggen: ‘We hebben eigenlijk een hiërarchische lijnorganisatie die her en der een beetje speelt met de concepten uit projectmatig en programmatisch werken. We lenen wat ideeën, begrippen en werkvormen. We bezigen ‘de taal’, maar we trekken het niet door’. Waarop mijn collega zei: ‘Als we dat zeggen tijdens de introductietraining, geven we dan niet een heel sombere boodschap aan onze nieuwe collega’s?’ ‘Het wenkende perspectief is dat er veel te verbeteren valt en dat zij hieraan kunnen meewerken’, grapte ik half, ‘Ze treden toe tot een gemeenschap van projectleden, projectleiders en programmamanagers die hieraan hard werkt’.

Is het een realisme dat somber maakt, of voorkomt het realisme juist dat je eraan opbrandt en de professionalisering van het werken in programma’s en projecten opgeeft? Ik denk dat een realistische blik en een gedegen analyse van de context perspectief biedt voor professionalisering van het werken in projecten en programma’s. Als we als projectleden, projectleiders en programmamanagers in een methodiek of werkwijze geloven, is het onze plicht de organisatie te ontwikkelen langs die lijn. En de noodzakelijke condities daarvoor te creëren. Zeker als het management zelf aangeeft als zodanig te willen werken en op gezette tijden projecten en programma’s evalueert om ervan te leren.

Het leidt tot de vraag wat we allemaal kunnen en moeten doen. Welk typen projecten en programma’s zijn vooral geschikt in een beleidsomgeving? Juist de opgaven die vragen om een combinatie van beleid en uitvoering? Moeten we beleidswerk eigenlijk helemaal niet willen organiseren in projecten en programma’s? Gaat het vooral om de opgaven waarbij we snel meerdere stakeholders moeten betrekken? Om interactieve beleidsvorming? Welke hefbomen zijn er? Wat moeten we in de sociale, organisatorische, en procedurele context echt wijzigen, wil het succesvol kunnen zijn? Zal het nooit gaan werken als we projecten en programma’s blijven ophangen binnen de lijn? Is een matrixorganisatie gewoon noodzakelijk om een krachtig horizontaal spel tot stand te kunnen brengen te midden van de hiërarchie? Welke autonomie en beslissingsbevoegdheden moeten project- en programmaleiders gewoon krijgen? Welke mandaten moeten we aanpassen om meer horizontale dynamiek op gang te brengen te midden van al het verticale geweld? Waarvan krijgen we als professionals vooral energie? Hoe houden we dat vast en hoe vermenigvuldigen de energie? Hebben we een gemeenschap van project- en programmaleiders waarin we onze observaties en emoties kunnen delen? Trekken we samen op om onze ideeën ter verbetering te laten horen en door te kunnen voeren? Wat denk jij? Wat vind jij? Moeten we en kunnen we wat doen?

Of geven we het op en luidt de conclusie dat het gewoon niet werkt en nooit zal werken: professioneel project- en programmamanagement in de weerbarstige beleidscontext. Dat we hier gewoon te maken hebben met een prachtvoorbeeld van onveranderbaarheid. En dat PINO nooit zal leren vliegen…

Abonneer u op mijn nieuwsbrief! Wanneer een nieuwe blog verschijnt, ontvangt u per mail een attendering. U kunt u op elk gewenst moment weer uitschrijven.